Reforma Agraria: Aspek Landreform vs Aspek Non Landreform

Reforma agraria merupakan salah satu konsep yang penting dalam pembangunan pertanian dan pedesaan. Namu demikian, konsep ini masih diliputi oleh berbagai ketidaksepahaman. Banyak yang ngomong, banyak tulisan, tapi banyak pula yang bingung sendiri. Berikut adalah temuan saya sendiri, yang menurut saya lebih jelas dan sistematis membedakan apa dan bagaimana memahami reforma agraria. Pada literatur Indonesia maupun berbahasa Inggris, tidak mudah menjelaskan secara enak apa itu landreform dan reforma agraria (terjemahan dari agararian reform).

Dalam konteks agraria, dua konsep penting yang paling sering menjadi perhatian adalah “reforma agraria”  dan “landreform”. “Reforma agraria”, atau pembaruan agraria, berasal dari kata “agrarian reform”. Dalam salah satu tulisannya, Wiradi (1984: 313-314) menyatakan: ”Ada yang mengatakan bahwa land reform adalah sebagian dari agrarian reform, ada yang mengatakan sebaliknya, dan ada yang berpendapat bahwa kedua istilah itu sama saja”. Di Indonesia tampaknya yang dianut adalah bahwa landreform merupakan bagian dari agrarian reform. Artinya, landreform dipakai untuk hal sekitar redistribusi tanah, sedangkan agrarian reform kepada pengertian yang lebih luas dan komprehensif, menyangkut berbagai persyaratan yang dapat mempengaruhi sektor pertanian.

Dalam Pasal 2 Tap MPR IX/2001, Pembaruan Agraria didefinisikan sebagai “Suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfatan sumber daya agraria ...”. Terlihat bahwa, dari empat point yang ditulis tersebut, pembaruan agraria terdiri atas dua sisi, yaitu: (1) sisi penguasaan dan pemilikan, dan (2) sisi penggunaan dan pemanfaatan. Kedua sisi ini jelas berbeda. Yang pertama bicara tentang hubungan hukum antara manusia dengan tanah, sedangkan yang kedua tentang bagaimana tanah dimanfaatkan secara fisik. Dengan kata lain, reforma agraria terdiri dari dua pokok permasalahan yaitu “penguasaan dan pemilikan” di satu sisi, dan “penggunaan dan pemanfaatan” di sisi lainnya.

Kedua sisi tersebut ibarat dua sisi mata uang yang harus dilakukan secara seiring dalam pembaruan agraria. Namun sayangnya, sebagian besar pihak hanya tertarik kepada satu sisi saja yaitu tentang “penguasaan dan pemilikan”, atau disebut dengan aspek landreform.

Sisi pertama saya sebut dengan “aspek landreform” dan sisi kedua menjadi “aspek non-landreform”. Ini adalah pemilahan ciptaan saya sendiri yang sudah saya tulis di beberapa jurnal. Landreform adalah penataan ulang struktur penguasaan dan pemilikan tanah. Sementara, komponen “non-landreform” adalah bentuk-bentuk dan cara mengolah tanah (dalam pengertian “soil”, yaitu dengan menerapkan teknologi baru, perbaikan infrastruktur, bantuan kredit, dukungan penyuluhan pertanian, pengembangan pasar komoditas pertanian, dan lain-lain. Jadi, reforma agraria - atau pembaruan agraria - tidaklah semata-mata landreform, namun landreform yang dilengkapi dengan berbagai hal lain, sehingga penataan dan pendistribusian tanah tersebut menjadi lebih bermanfaat, yaitu dengan sekumpulan aktifitas bagaimana penggunaan dan pemanfaatan tanah tersebut sebaik-baiknya.

Di Indonesia, sebagaimana dalam UUPA No. 5 tahun 1960, aspek penguasaan ditempatkan jauh lebih penting dari aspek penggunaan. Aspek penguasaan ditempatkan pada bab khusus (Bab II) dan mendominasi seluruh isi UUPA, yaitu dari pasal 16 sampai dengan pasal 51; padahal batang tubuh UUPA hanya berisi 58 pasal. Selain jumlah yang lebih dominan, juga terbaca dengan mudah bahwa “aspek penggunaan” tanah diatur setelah hak penguasaan dimiliki (oleh seseorang, pemerintah, ataupun badan swasta).

Struktur permasalahan agraria di Indonesia, serta apa yang dapat dilakukan pada masing-masing aspek tersebut disajikan pada tabel berikut.

Aspek landreform dan non landreform pada reforma agraria

	Aspek Landreform	Aspek Non-Landreform
Objeknya	Berkenaan dengan perihal penataan ulang penguasaan dan pemilikan tanah dan sumber daya agraria lain (air, ruang bawah tanah, dan ruang udara)	Berkenaan dengan perihal penggunaan dan pemanfatan tanah dan sumber daya agraria lain.
Yang diatur	Siapa menguasai sebidang tanah, apakah individu, badan usaha, atau negara. Apakah berupa hak milik, hak guna usaha, sewa, bagi hasil, atau pinjam.	Apakah sebidang tanah tertentu lebih cocok untuk ditanami padi, sawit, atau bikin pabrik.
Faktor-faktor pembentuknya	Dibentuk oleh faktor tatanan hukum (negara dan adat), tekanan demografis,   kondisi ekonomi (misal lapangan kerja non-pertanian), dan lain-lain.	Dibentuk oleh faktor geografi, topografi,  kesuburan tanah, infrastruktur yang ada, kondisi ekonomi lokal-global,   tekanan demografis,   ketersediaan teknologi,  ketersediaan kredit,     keuntungan usaha pertanian, dan lain-lain
Masalah yang dihadapi	Konflik penguasaan dan  pemilikan  secara vertikal dan horizontal, inkosistensi hukum (antara UUPA dan “turunannya”), ketimpangan penguasaan dan pemilikan, penguasaan yang sempit oleh petani sehingga tidak ekonomis, ketidaklengkapan dan inkosistensi data.	Degradasi tanah akibat pemanfaatan berlebihan atau karena ketidaktepatan secara teknis, konflik penggunaan dan pemanfaatan secara vertikal dan horizontal, serta tanah semakin menjadi komoditas pasar dengan maraknya jual-beli tanah. Peta penggunaan tanah juga belum jelas dan memadai.
Aktifitas Pembaruan Agraria yang relevan	Penetapan objek tanah landreform, penetapan petani penerima, penetapan harga tanah dan cara pembayaran, pendistribusian tanah kepada penerima, perbaikan penguasaan (misal perbaikan sistem penyakapan), dan penertiban tanah guntay (absentee)	Berbagai bentuk pengelolaan dan pengusahaan tanah, penyediaan infrastruktur pendukung, peningkatan produktifitas tanah, perbaikan sistem pajak tanah, pemberian kredit usahatani, penyuluhan dan penelitian, penyediaan pasar pertanian, serta pengembangan organisasi petani.
Pihak yang bertanggung jawab	Badan Pertanahan Nasional dari pusat sampai daerah, mungkin juga Bappenas dan masyarakat adat, yang merasa memiliki otoritas dalam hal penguasaan tanah.	Kementerian Pertanian, Kementerian Kelautan dan Perikanan, Kehutanan, dan departemen lain yang berkepentingan dengan penggunaan tanah.
Kelompok studi	Land tenure. Yakni hak atas tanah atau penguasaan tanah, atau tepatnya tentang status hukum dari penguasaan tanah (hak milik, gadai, bagi hasil, sewa menyewa, dan juga kedudukan buruh tani).	Land tenancy. Lebih kepada pendekatan ekonomi, yaitu menyangkut tentang penggarapan tanah dan seterusnya.

Penstrukturan terhadap konsep ini sangat penting, karena Kementerian Pertanian misalnya hanya memiliki otoritas pada aspek non-landreform. Ketika landreform masih tinggal menjadi wacana, Kementan sulit untuk dituntut melakukan pembaruan agraria secara utuh. Artinya, Kementan hanya mampu mewujudkan “Pembaruan Agraria tanpa Landreform”. Sebaliknya, ketika landreform berhasil diimplementasikan, maka aspek-aspek non-landreform pun harus disiapkan. Distribusi tanah akan menjadi program yang sia-sia jika infrastruktur dan kelembagaan pendukung pertanian tidak disediakan. Hal ini penulis temukan di Sukabumi, dimana banyak petani yang memperoleh lahan dari kebun-kebun swasta yang sebagiannya didistribusikan ke masyarakat sekitar,  malah lalu menjualnya kepada orang kota karena mereka tidak mampu mengusahakannya; baik karena infrastruktur yang lemah, ketiadaan modal, maupun karena mental berusahatani yang lemah (Sumaryanto et al., 2002). *******